国际法治视野下国际足联问责机制研究

任振朋1  李利利2  刘涛3 王润斌1  

(1.福建师范大学体育科学学院,福建 福州 350108;

2.成都师范学院体育学院,四川 成都 611130

3.南通大学体育科学学院,江苏 南通 226019


基金项目:国家社科基金项目“非营利性组织失灵视角下国际奥林匹克组织的腐败问题与治理机制研究”(18BTY049)

第一作者简介:任振朋(1988-)河南濮阳,男,硕士,助教,研究方向:体育理论,体育组织治理,E-mail:1178425129@qq.com.

通信作者简介:王润斌(1981—)河南信阳,男,教授,博士,博士生导师,研究方向:体育历史与文化,奥林匹克运动,邮箱:rolandking@qq.com.


摘要:国际足联接连被曝腐败丑闻,2015年美国司法部门介入调查并逮捕国际足联高官,国际足联遭受到前所未有的自治危机。本文采用文献资料法,以国际足联为研究对象;在国际法治视野下论述非政府组织问责机制;以国家法为准则,治理以善治为目标以及问责的内涵与适用,作为研究的理论基础;其后,从问责主体、问责对象、问责内容以及问责方式等四个方面展开论述国际足联问责框架,以试解读国际罪案腐败发生的根源以及问责机制。得出:作为问责对象,国际足联组织属性以及在足球领域垄断地位,增加外界问责难度。各利益相关者(国际非政府组织、跨国集团、国家、国际政府组织以及个人)作为国际足联的问责主体,受限于内外因素,问责监督无力。问责内容即国际足联的行为和决定,包括使命问责(在推广和发展世界足球、保障人权主义、倡导性别平等等方面做出巨大贡献)和组织问责(组织设置问题重重,高度集权,决策、行政与执行三权边界模糊)。问责方式包括自律、报告和信息公开、评估、社会监督以及参与等内部和外部多种公开透明方式。

关键字法治;国际足联;问责机制

中图分类号:          文献标识码:  A      文章编号:

 

Study on Accountability Mechanism of FIFA from the Perspective of International Law

REN Zhen-peng1    LI Li-li2  LIU Tao3  WANG Run-bin1

(1.Sport Science School of Fujian Normal UniversityFuzhou 350118 ,Fujian;2.Chengdu Normal University,Chengdu 611130,Sichuan

3.School of Sports Science of Nantong University,Nantong 226019,Jiangsu)

 

Abstract:After the exposure of a series of corruption scandals within the Federation Internationale de Football Association (FIFA) ,which has been in an unprecedented autonomy crisis. Few executives of FIFA were arrested by the US Justice Department in 2015.It’s a study on FIFA by literature consulation. Fistly, a study on accountability mechanism of NGO from the perspective of international law should rely on some theoretical basis,which are the criterion of constitution ,good governance and the connotation and application of the mechanism.Secondly,trying to explore the reasons leading to corruptions and accountability mechanism from four aspects including main body,object,content and tools of accountability. The results are: FIFA,as the object of accontability,in a monopolization position of soccer, which increasing accontability difficulty.Relevant stakeholders(NGO,transnational groups,nations,individuals) could not fully execute thesupervision limited by the certain factors. The content of accontability ,actions and decisions of FIFA,including missions(contributions to promote and develop soccer,assurance of human right,gender equality and so on) and organizations.There are various accontability methods including self-discipline,information disclosure,social supervision and so on.

Key words: Rule of Law; FIFA; Accountability Mechanism

 

1.前言

1998年盐湖城冬奥会申办丑闻曝光,随即关于国际奥委会的各种消息充斥各大媒体报刊,国际奥委会顿时成为众矢之的,危机四伏[1]。国际足联作为媲美国际奥委会的另一大国际体育组织,2015年腐败丑闻全面爆发,继而将国际体育组织自治问题推向风口浪尖。作为非政府组织国际足联自身不断寻求改革以求善治,但组织内部腐败丛生,外界难免对其善治产生质疑。在学者(姜世波,2016;李智,2016;黄世席,2016)(详情参考:姜世波.国际体育组织法律问责机制之缺失与对策—基于国际足联官员腐败案的思考;李智.国际足联腐败案冲击下体育自治的反思与完善;黄世席.国际足联善治的法律解读.)过往研究认为缺乏问责机制是国际足联滋生腐败的重要原因之一。问责作为善治基础,可以有效克服体育组织内部治理失效和不作为。作为国际非政府组织,国际足联虽拥有高度自治权,但要获得真正自治,必须遵守善治基本原则,制定并遵守一套完善的问责机制[2]。问责,作为“法学”概念,国际足联寻求善治实施问责机制;有必要从法治的角度解读国际足联的问责机制为何缺失,这样才能保证制定的问责机制行之有效。


2.国际法治视野下国际足联问责的理论基础

国际非政府组织的治理包括内部自治和外部监督;独立自治作为非政府组织的基本属性,其内部自治是否合理有效,在一定程度上受组织内部多方面因素影响。2010年国际足联爆发“ISL腐败案”,次年在第 61届国际足联大会上推出治理改革计划。然而,仅仅4年后再次爆出腐败窝案,国际足联这场迫于外部压力而实施的改革路线图变为空谈[3]。媒体监督作为外界监督最主要的形式之一,通过曝光“发现问题”制造社会舆论,但受限于自身缺乏强制性保障而“无法解决问题”。所以,对于非政府组织的外部监督更主要依靠国家法,包括国际法和国内法[4]。相对于国内的非政府组织受归属地法律制约,而国际非政府组织无疑要受到国际法的监督和制约。


2.1 以国际法作为准则

一直以来,尽管非政府组织积极广泛参与全球事务;但是,作为国际舞台新演员,其法律人格地位却不确定[5]。所以,关于国际法是否适用于国际非政府组织,众说纷纭,观点不一。依王铁崖教授观点“国际法主体需具备独立参与国家关系的能力、能够直接承担国际法基本权利及其义务以及能够独立参与国际诉讼进行求偿”[6]。首先,非政府组织虽有高度的独立性,但在实践中往往与主权国家发展具有不可分割的关系,如大赦国际促进《禁止酷刑公约》缔结;其次,部分区域性国际条约中有针对非政府组织承担国际法权利和义务的设定,如:《欧洲社会宪法》第五条保护组织权。再者,国际非政府组织虽不具备直接参与国际法院诉讼的能力,但是具备参与一些国际区域法院的能力,如欧洲人权法院[7]。同时,在联合国成立时根据宪章第71条确立经社理事会与非政府组织咨商关系,至此国际非政府组织以公开、正式身份参与国际事务[8]。至上世纪80年代,非政府组织大量兴起并积极参与全球治理,在跨国性人权保护、难民救援、体育文化等多个领域十分活跃,成绩斐然。所以,非政府组织参与国际事务的影响和作用,可以说与国际法制度生成、规则实施与监督、权利救济和争端解决过程以及推进国际司法组织的建立等各个环节都发生密切连结[9]。恰然,这也成为非政府组织间接取得一定国际法律地位的主要途径。


2.2 将善治作为目标

善治,善法良治;作为治理的最高境界,善治是使公共利益最大化的社会管理过程。当下国际社会问题、争端错综复杂,各国政府、国际组织实施善治改革已成全球治理潮流。非政府组织在外部几近不受监督内部高度自治情况下滋生腐败成为国际社会治理顽疾。法治,最大的善治,经人类社会历史证明最为有效社会治理方式。国际足联官员巧妙利用法律空隙,游走于各处“避税天堂”发生腐败。进而,鉴于国际足球职业化、商业化以及国际足联“金字塔”组织结构等特点,国际足联善治改革至少要涉及法治化、自治权、透明以及问责制等几方面[10]。综合上文,国际非政府组织具有适应国际法的合法性;所以国际足联应连同其它国际非政府组织在获取国际法主体的同时首先实施组织内部善治改革,并主动依据国际法治实施必要的法律监管和问责;以此,化解自治危机。正如,国际特赦组织秘书长艾琳汉所言:“国际非政府组织在全球议程设置中发挥越来越出色的作用;这就要求我们保证行为透明并对自己的行为负责”[11]


2.3 问责的内涵与适用

问责一词源于希腊和古罗马的借款制度,原意为借款人具有向贷款人解释说明的责任[12]。上世纪80年代,引用到管理学中,解释为“在各个领域中个人或组织对其自身行为负责的管理机制”。伴随理论研究不断深入,问责内涵也不断丰富,进而学者从不同层次和角度进行解释;如个体和组织向可识别的权威进行报告并对自己的行为承担责任的方式[13];行动者对自己行为负责的过程[14]以及问责是一种程序[15]等观点。非政府组织自诞生之日起,一直扮演问责主体的角色,在世界范围内代表国际社会监督各领域行业,但自身腐败问题不断爆出,曾经“纯洁”的非政府组织也渐渐成为被问责的对象。关于非政府组织问责内涵,观点同样不一,如使命问责[16]、民主问责[17]等。简言之,问责是一种互动关系, 即问责对象有义务对其行为加以说明,问责主体有权利对问责对象的行为进行监管和追究责任。尽管既往研究对问责概念的解释不同,但其都共同包含问责主体、问责对象、问责内容、问责方式等几个要素。换言之,问责对象应为了实现其应该实现的目的,以恰当的方式就自身的行为和决定对问责主体负责”[18]


2.4.国际足联的问责依据

国际非政府组织通过造势、游说、参与等方式使国际法的形成过程尽可能公开、透明,促进国际治理由单一向多元化、多维度的治理转变,进而体现国际非政府组织不仅仅是国际法治的参与者,还是国际法治的促进者[19]。自治权作为行业自治的前提和手段,国际足联自治传统由来已久,并通过行使自治权反对种族歧视、维护女权主义、促进各大洲足球平等参与、公平竞争,对国际体育法律秩序发挥了重要作用。与此同时,国际足联管理者却又滥用自治权,以公谋私滋生腐败。善治作为治理的最佳状态;面对满目疮痍腐败频发的国际足联以国际法为准则实行善治改革,是必然发展之路。虽非政府组织至诞生之日起,一直扮演着问责主体的角色,但在国际法治视野下国际足联必须发挥问责角色的双重性,即扮演问责主体的同时,接受外界监管和监督,充当问责对象。


3.国际法治视野下国际足联问责内涵的解读

通过上文分析,明确问责的概念和要素,进而在国际法治视野下将国际足联问责内涵概述为:问责主体为国际足联涉及各利益相关者;问责对象为国际足联;问责内容为国际足联的行为和决定;问责方式为公开透明的多种方式(如图1)。

 

图1:国际足联问责机制结构图


3.1 问责对象:国际足联

前文论述国际非政府组织在国际法中的合法性,且部分非政府组织已获得国际法的合法地位并得到国际社会认可,如国际红十字会。但,在今日全球并没有出现一部专门性、普遍性的国际公约对国际非政府组织进行管制约束[20]。国际非政府组织相较于国内非政府组织,虽一字之差,恰恰非政府组织的“国际”属性,也是其在国际法治视野下难以实施问责的根源所在。

与国际足联组织功能相似的中国足球协会为例。中国足球协会章程表述非常清晰:中国足协在我国社团登记机关备案,作为独立法人遵守中华人民共和国宪法、法律、法规和国家政策;同时接受行业管理部门和登记管理机关的业务指导与监督管理[21]。明确了中国足球协会在我国的法律地位以及其监管机制,保证其在我国法律监督框架内履行组织职责,达成组织使命。2009年司法部门介入中国足协并依法逮捕多名官员,充分体现国家法律对于国内非政府组织的法律制约和监督。

依据国际足联章程国际足联是依据瑞士民法第60条在商业登记处登记成立的协会组织[22]。显然,国际足联受瑞士民法制约和监管。虽然国际足联多开展国际事务,但相当程度还是接受一定国内法律制约,但为何还腐败丛生?首先,瑞士拥有相对宽松非政府组织发展法律环境,如非营利性组织免税,非营利组织不适用贪污罪(《反腐败法》)[23]。其次,瑞士金融机构保密制度使得金融机构和金融活动完全逃脱政府监管,成为犯罪天堂[24]。无独有偶,35家奥林匹克国际单项体育联合会中,有23家驻地在瑞士“近似不受管控”的环境中长期获益[25]。进而让人质疑国际足联是否为有意为之,借以瑞士宽松的法律环境,为滋生腐败提供温床。瑞士民法作为唯一可以制约国际足联的国家法,近似失去监控作用,而其他国家法更无力管控。

关于国家对于非政府组织的司法介入,一种观点认为在国际范围内还没有形成统一针对非政府组织的法律条约或公约时,某一主权国家介入可能就不仅仅是法律问题,还可能涉及政治问题[26],如:2015年俄罗斯针对美国逮捕数名国际足联官员的态度就明显不满。另外,大部分国际非政府总部所在国对于该组织有间接利益诉求,缺乏监督动力。综上所述,在国际法治视野下尚未形成有效监督非政府组的法律条约;国际足联总部设在注重社会组织发展和金融实施严格保密制度的瑞士;世界足球相关产业高速发达等因素;为拥有高度自治权的国际足联官员提供了诱发腐败便利条件。进而在国际法治视野下,当国际足联作为问责对象,进行问责、监管时可想难度之大。


3.2问责主体:各利益相关者

相较于政府和企业,非政府组织凭借技术或经验在各自领域开展工作,所服务对象表现为多样性。就像布雷特所言非政府组织在问责时因服务对象的多样化时常陷于多元化的问责网络,即问责主体的多元化[27]。比如从事救济和发展工作的非政府组织至少要向四种利益相关者负责—捐赠者、受益人、组织职员以及合作者[28]。非政府组织的问责主体,首先是要和非政府组织存在一定的关系,或是利益;学者Lloyd和 Casas通过勾勒非营利组织问责需要关注的对象时提出所有利益相关者都可以成为问责的主体[29]。换言之,可以被组织行为影响或已经被影响到的个人和团体都被称为非政府组织的利益相关者。刘海江认为传统问责主体按照受益者、捐赠者和合作者三种类型进行叙述时常混乱(不同的主体可以同时扮演不同的角色),因而采用可能或已经被国际非政府组织的行为影响到的种类群体进行叙述,主要为:国际非政府组织、跨国公司、政府间国际组织、国家、个人[30]。基于此,在国际法治视野下讨论国际足联的问责主体,依从上述分类。


3.2.1 国际非政府组织

与国际足联发生利益相关的国际非政府组织大约分为两类。第一,国际奥委会。首先,国际奥委会主办的奥运足球赛和国际足联主办的世界杯足球赛是当前国际足球领域两大重要足球赛事,但二者由于利益分歧形成一种非合作的对话机制,长期处于博弈对抗状态[31];如关于职业足球运动员参加奥运会的诸多条款设置。其次,国际足联依靠在国际足坛的垄断地位掌握大量财富,但因利益分歧与国际奥委会长期处于非合作对峙状态。所以现实中国际奥委会作为问责主体对国际足联实施问责时表现出无能为力。第二,国际体育仲裁机构。首先,作为国际最大体育仲裁机构,国际体育仲裁院旨在利用仲裁解决体育运动中产生的争议。而国际足联一直不承认国际体育仲裁院管辖,直至2002年接受国际体育仲裁院的仲裁条款[32]。其次,国际仲裁院作为仲裁机构,需发生争议时按照国际体育法进行裁决;即拥有仲裁权,而无直接监督、监管权。显然,国际体育仲裁机构对于国际足联的问责处于被动。


3.2.2 跨国公司

国际足联和跨国公司主要通过商业合作发生利益关系,两者利用自身资源优势以赞助、合作伙伴的方式实现互利共赢,通过签署商业合同(协议)保证各方利益。首先,在签署商业合同时;国际足联在国际足坛处于垄断地位,具有“独有一家”的强势,而跨国公司因存在巨大同行竞争而处于劣势,而失去部分话语权。其次,国际足联腐败案大多发生在组织内部成员对公共财富的非法占有,属于内部管理腐败,短期内较少影响商业合作利益。再次,即使国际足联因腐败问题发生短暂权威、公信力下降,但凭借四年一届的世界杯金牌赛事,依然可以吸引大量的赞助商。综上,跨国公司虽为国际足联利益输送最大的问责主体,但其在商业合作中的弱势地位、赞助同行竞争以及国际足联腐败为内部管理问题,致使问责无从谈起。


3.2.3 政府间国际组织

联合国作为最大的由主权国家组建的政府组织,虽在《联合国宪章》第71条明确经社理事会与非政府组织建立咨商关系的法律规定,但非政府组织并不在《联合会反腐败公约》所监管范围内,致使联合国对于非政府的问责困难重重。至于区域性国际组织,虽有国际条约或公约,如2012年欧洲会议通过的《关于体育善治与道德的1875决议》、欧盟《体育运动白皮书》[33],但国际足联高官狡猾利用像开曼群岛、维京群岛等90多个“避税天堂”税收制度漏洞,不但逃税避税,还进行洗钱、行贿等犯罪活动。进而逃脱区域性国际政府组织的监管,致使部分国际政府组织对国际足联的问责有心无力。


3.2.4 国家

以利益相关者界定国家作为国际足联的问责主体时简单分为两类,即瑞士和国际足联会员国。根据国际足联章程,国际足联是依据瑞士民法第60条在商业登记处登记成立的协会组织。显然,国际足联一切组织活动都必须遵守瑞士民法。鉴于瑞士的特殊国情及法律制度;金融机构的保密制度;《反腐败法》中非营利性组织不适用贪污罪;注重社会组织的自主权和财政自主权;国际足联给瑞士带来经济利益等因素,间接上弱化瑞士对于国际足联的监管。

另一类为国家足联会员国家,主要通过国家足球协会与国际足联的发生利益关系。根据国际足联章程有关“会员协会权利和义务”的规定,某国(或地区)要参与世界范围内的足球事务必须通过组建足球协会并申请加入国际足联。国际足联为维持世界足坛的控制力,一方面通过章程设置,如规定“每个会员协会应独立管理本协会的事务,不受第三方影响”,保障会员协会在国内的独立性。另一方面以取消参赛权和赛事主办权等制裁方式,与试图挑战其自治体系的国家权力进行博弈,比如强势反对西班牙和波兰政府对足球事务的管理与监管[34]。鉴于国际足联高度垄断以及组织上层制度设计,国家作为国际足联的重要利益相关者,却受限于国际足联通过国家足球协会的的反向控制,更谈何追究其责任。


3.2.5 个人

    个人作为国际足联问责主体时,主要包括国际足联管理者(内部个人)和外部个人。在案发的国际足联腐败案主要集中在上层管理者。从腐败发生的形式,多为上层管理者为自己、员工非法占用财政谋取福利。显然,当国际足联发生腐败时,其内部管理者作为利益相关者进行问责时,恰恰同时扮演问责主体和问责对象的双重角色,作为利益即得者,问责便无从谈起。

依据国际足联宗旨“通过各项青少年和发展计划,促进该运动在全球的持续发展和提高”;继而,全世界每一个喜欢参与足球运动的人都是国际足联利益相关者;即国际足联外部的问责主体。根据委托—代理理论,作为个人对足球运动管理的公共权力经国家—洲际等多层足球协会委托给国际足联,但伴随委托—代理链的增大,出现“委托—代理失灵”,即权力不受控制,引发国际足联官员滥用职权发生腐败[35]。所以,基层足球运动参与者作为个人通过委托代理关系作为国际足联最大利益相关者(利益分配),同时个人相对国际足联的过于渺小,伴随委托—代理链的增大产生权力异化发生腐败时,问责表现出苍白无力。


3.3问责内容:国际足联的行为和决定

从组织的角度,问责的内容是外界利益相关者或是监管部门想了解能反应其组织正常发展的考核指标,如:组织治理、绩效、财务、言论可信度、投诉反馈等[36]。然而学者在对问责内容研究时,因不同类型的非政府珠组织,不同的视角对问责内容的解读也不相同。如,从参与国际治理的角度可分为使命问责、组织问责、财务问责[37],根据问责目地分为目的问责、行为问责和结果问责[38];国内学者李勇认为至少包括政治、法律和目标三种问责[39]。在国际法治视野下对国际足联的问责内容进行分析,显然首要讨论国际足联的法律问责。法律问责,即违反法律义务而承担的责任,但在国际层面赋予国际非政府组织国际法律人格的国际法还没有真正出现。所以,针对国际非政府组织的问责往往是基于国内法,如2015年美国根据国内法律通过瑞士警方逮捕国际足联高官。综上论述,针对非政府组织除了法律问责,依据国际足联的组织使命以及利益相关者要求,还应包括使命问责和组织问责。


3.3.1 使命问责

非政府组织最终责任都是实现其使命。换言之,非政府组织的使命是其组织成立时所有组织成员的共同信念以及奋斗目标。非政府组织使命一般以组织内部正式文件(如章程)、外部法律(条约、公约)中部分条款的形式表述。国际足联在其章程中以“宗旨”表述其使命,进而在实践中国际足联所采取的行动和决定,都应该是根据其章程更好地完成使命而进行。同时,章程也是外界针对国际足联进行使命问责的参考标准。

国际足联使命一,利用足球运动的影响力积极倡导世界普世价值,如把人权、男女平等[40]写入章程。并在实践中通过各种方式表达其作为非政府组对于维护世界人权,反对种族歧视的鲜明立场,如2006年德国世界杯期间,国际足联让世界杯各转播公司播放反种族歧视的电视宣传片[41]。使命作为非政府组织的感召力所在,也是其“存在的理由”。不可否认,国际足联发展至今百余年里,利用组织的号召力和影响力在世界范围内保障人权、倡导性别平等、反对种族歧视等方面做出巨大贡献。

国际足联使命二,在全球范围组织、管理足球相关活动,不断持续发展和提高足球作为国际足联成立之初衷,也是国际足联最基本使命。而国际足联腐败案,正是发生在国际足联在完成组织、管理足球相关活动中采取的部分行动和决定。如,国际足联执委选票受贿、ISL公司世界杯营销和转播代理腐败等案例,无不表明国际足联管理者因私利采取不正当手段破坏国际足球活动的正常发展。使命问责作为一种“结果问责”,通过上述分析,当国际足联发生腐败时进行使命问责,往往以国际足联宗旨为准则,追究国际足联的行动和决定是否有利于国际足联的使命达成。显然,从国际足联达成使命过程中源于其组织上层制度设置缺陷,为国际足联管理者发生腐败提供了可能。


3.3.2 组织问责

自治权作为非政府组织合法权利,也是非政府组织运行管理的基本特征。

承接上文,在国际法治视野下针对国际足联进行使命问责分析,其问题恰恰出现在国际足联内部组织机构设置。首先,从寻租理论的视角探究国际足联腐败问题,其问题症结在于组织上层制度设计中存在寻租漏洞,即国际足联通过顶层制度设计权、资源配置权和自由裁量权的制度设计漏洞来实现公权性寻租[42]。换言之,国际足联“寻租漏洞”的顶层制度设计,使国际足联的管理者在组织、管理足球事务中容易因私利采取不合规的行动和决定来影响国际足球事务的正常开展。金钱和权力是一切腐败的根源,进而不难理解国际足联爆发的腐败案主要集中在收入来源与分配、权力集中与更迭两方面;如赛事转播、商业赞助以及高层领导选举等领域。

其次,2006年德国世界杯期间,迫于社会舆论,国际足联效仿国际奥委会成立道德委员会,旨在监督世界足球事务管理中可能发生的腐败行为。道德委员会成立之初为保证中立性和公正性,规定委员中不能有任何国际足联官员;但也正因如此,导致道德委员会力量薄弱,无力惩治不当行为;更诡异的是其主席仍由国际足联主席任命[43]2015年布拉特和普拉蒂尼“禁足”8年事实证明,国际足联腐败最大问题恰恰出现在最高权力机构。同时,国际足联道德委员会举行首次会议时决定不调查委员会成立前发生的腐败案件[44];此项规定似乎有意逃避,纵容包庇国际足联内部官员过去或是正在发生的腐败行为。

再者,西方民主建制原则以立法、行政、司法三权分立为核心,形成权利相互制约,相互监督,防止不受限制的绝对权力绝对导致腐败。效仿西方民主制度,包括国际足联在内的非政府组织为实现组织善治也应建立在决策权、执行权、监督权的相对独立基础之上。然而国际足联在现实运作中,拥有至高无上决策权的执委会还控制着国际足联的重要足球事务,致使国际足联的决策权与执行权处于高度混合状态,决策、行政与执行等三权边界模糊;同时对监督权缺乏有力的“顶层设计”,即使设立道德委员会,实质上缺乏独立性,形同虚设,对组织内部泛滥的腐败行为丧失了独立调查、审判与执行的能力[45]

综上所述,关于国际足联的腐败问题,其组织结构的设置难逃其责;或是有意为之,或是源于非政府组织高度自治的合法存在。国际足联上层制度设计存在“寻租漏洞”,组织设置高层领导权利集中,决策、行政与执行等三权边界模糊,在外界缺乏监督的同时,发生腐败已不足为奇。2016年国际足联改革委员会实施新一轮围绕“善治、透明、问责、更多参与和多样化决策[46]”为主体的治理改革方案,从组织结构发生调整,如同习主席提到“把权力关进制度的笼子”使其不能腐败,不敢腐败;不知是否有成效?


3.4 问责方式:公开透明的多种方式

以国际足联作为问责对象,上文具体分析问责主体和问责内容,进而采用何种问责方式直接决定着问责能否实施和问责效果。学界针对国际非政府组织数量多,类别多等特点,对其问责方式研究也不尽相同。腐败一般发生在私下、不透明、暗箱操作;反腐败则必须透明、公开,否则滋生新腐败。所以,针对非政府组织不管采用何种问责方式必须做到透明。一般而言,依据透明原则,非政府组织问责方式主要包括:自律、报告和信息公开、绩效评估、社会监督、参与[47]


3.4.1 自律

自律作为非政府组织的问责方式似乎是个悖论。一方面非政府组织之所以出现腐败现象,是因在拥有自治权的条件下“不自律”,滥用自治权;另一方面自治作为非政府组织的本质特征,如果受到过多外界干预,便会扼杀非政府组织。自律作为非政府组织主观保持组织使命和行为一致的积极表现方式,是非政府组织问责最理想化的方式。自律也是非政府组织自身发展一套为提高自身可信度和声誉的行为准则和绩效标准。首先,行为准则是非政府组织自我约束的内部标准,也是外界对于非政府组织进行监督的参考标准。进而,国际足联腐败可以理解为管理者在完成组织使命时,个人行为与组织行为准则背道而驰。其次,行为准则还体现在非政府组织对于组织结构设置。国际足联高层在章程中对于组织机构设置不知是否有意为之?使顶层管理者高度集权。如前任主席布拉特无视章程,上任之初,就试图架空秘书长,掌管国际足联一切事物[48]。再次,非政府组织对于行为准则的态度也是组织良好自律的体现。国际足联高官恰恰忽视组织自律,如成立的道德委员会名存实亡,更像是逃避国际舆论的“挡箭牌”。同时,组织自律另一种表现为主动寻求外界监督。以美国为例,有众多提供信息和监管问责的业内自律行动,如导航星[49]。国际足联在2016年实施新一轮改革治理,为保证善治改革进行到底,不妨主动寻求外部组织的监督评估,如此必将增强国际社会对国际足联善治信心。


3.4.2 报告和信息公开

对于组织实施监督、问责,首要是获取组织的管理、运作信息;然而在信息不对称的情况下,利益相关者或是社会很难获得组织的知情权。此时,兼具成本少,透明度高等特点的组织报告和信息公开则是最佳问责方式。如政府实施政务公开,企业公开的财务报表。通常,非政府组织多以自治为借口,不对外或较少提供报告和信息;即使公开也可能作假,其实际效果不佳屡受质疑。但无否认,报告和信息公开是非政府组织透明运作,防止权力滥用最主要的一种问责方式。按照惯例国际足联每年都会发布年度活动报告,如:FIFA Activity report 2014,但再其官网却较少查询到年度财务报告。进而难免质疑,国际足联官员在财务不公开的情况下大肆侵占公款,进行洗钱活动。2016年国际足联改革治理,其中一个关键词为“透明”,尤其是在财政与薪酬公开方面,将实行更为严格的现金流控制标准,严控资金流向[50]。报告和信息公开虽不能立竿见影解决国际足联在过去几十年积累的众多弊端,但新一轮关于财务改革的措施至少看出国际足联在新主席因凡蒂诺上任后带来洗心革面改革新气象。


3.4.3 评估

评估,通过法定标准及程序,运用科学的方法对客体进行评价和估量;针对非政府组织的评估,即建立在一定指标基础上,运用特定的评估方法与手段对组织运营效果作出评定和判断[51]。在管理学中,个人和组织进行活动必然会产生效果,而绩效则是评价其效果最直接的标准。腐败导致权力滥用,必将影响组织内部运转,间接影响组织的“绩效”;所以针对非政府组织实施绩效评估可以检测和估量非政府组织的运行状况,防止腐败的发生。

国际非政府组织高速发展的同时面临诸多腐败丑闻缠身,面对社会舆论,国际非政府组织问责需求催生了评估行业的涉入。国外针对非政府组织评估方法主要有:自我评价、独立第三方年度监督与评价、侧重某一方面的评价以及综合评价方法[52]。自身评估,显然是非政府组织最佳的评估方式。首先,防止其他组织以评估名义干扰非政府组织自治;其次,非政府组织定期进行评估,以年度为单位过程性和终结性评估相结合形成报告,是报告和信息公开的基础。

国际足联内部问题丛生,虽经过以善治为主题的改革,名为治理危机实则逃避舆论。以年度报告为例,国际足联在实施改革前(2016年)每年只发布年度活动报告,并不像在2017年国际足联大会议程中具体提到的涉及十余种的审计报告;可想国际足联对于组织自身评估的行为态度。当非政府组织自身受限于绩效评估技术,不妨借助兼具成本小、效益高、高权威性等特点的第三方评估机构。以财政为例,国际足联早已实行IFRS 规范体系,由毕马威会计师事务所进行财务审核,但公司模块化、程序化的治理制度,对于现金活跃的国际足联而言,并未获得预期的良好效果[53]。自身忽视组织评估,第三方评估效果甚微,在宽松的财政制度里,面对现金活跃,缺乏监管的国际足联发生腐败就不足为奇。


3.4.4 参与

以参照组织使命、内部规章制度,根据公布的报告和信息进行考核评比,注重结果的评估问责方式,往往存在很大的模糊性。而针对非政府组织参与问责方式则更注重过程。参与问责方式一般包含四个方面:参与涉及面向公众执行的项目信息、参与项目执行活动、参与决策过程进行协商和讨价还价以及开展独立于非政府组织和政府资助的项目活动[54]。国际足联以不断发展和提高世界足球水平为使命,所以就需要更多专业技术人员参与管理,从而提高参与管理门卡,进而针对国际足联实施四个层面的参与问责方式显然不合适宜。以参与的视角审视国际足联腐败问题,恰恰部分规则设计是在参与度不足、权利高度集中的情况下滋生腐败,如选举世界杯举办地只有主席和22位执委会委员具有投票权,从而诱发贿选拉票、权钱交易。根据2016年改革方案,对于世界杯举办地选举投票权由执委会的23票修改为所有国际足联会员协会的209票。国际足联实施的扩大内部成员参与性措施,即针对国际足联“参与”问责方式改进的具体体现。


3.4.5 社会监督

具体而言,社会监督作为针对非政府组织的一种问责方式,表述不够确切。换言之,社会监督是一种包含上述几种方式共存的监督形式。非政府组织先天自治、独立特征,造就与其利益相关者信息不对称,比如政府对国内的非政府组织虽有强硬的制约,但现实面对非政府组织的问责缺乏信息而往往无所适从。社会监督作为问责方式,再实践中往往以媒体或是普通社会成员通过信息公开或参与等方式进行,间接对非政府组织的声誉产生影响,通过软权力的舆论让政府必要时通过硬权力的司法介入。国际足联近几年爆发的腐败丑闻,大多为西方媒体披露报道,引发社会关注。国际足联在实行“善治”内部改革的同时,也应不断提高社会公众和媒体参与监督,以此为镜以正衣冠,有序开展世界足球事务。


3.5.被问责后的国际足联法律责任

前文阐述了在国际法治视野下国际足联作为问责对象,谁来问责、问责什么、采用何种方式问责?而接下来关注的是“问责后有什么样的结果?”。针对国际足联腐败案,之所以讨论对国际足联的问责,无非是在国际法治视野下针对国际足联组织设置的漏洞,监督、防止其管理者自治权滥用而产生影响组织使命达成的行动和决定。换言之,在国际法治视野内对国际足联的问责考量,是为了通过构建更加有效的问责方式促进国际足联的内部治理和能力建设[55]。目前,对于国际足联还未取得合法的国际法主体地位,问责大多依据国内法;进而,对于国际足联不管在其总部瑞士还是其活动发生所在国家,都必须为自己的违法行为承担相关的民事、刑事、行政等法律责任。从各国法律实践来看,面对腐败国际足联当务之急肃清管理者中存在毒瘤,进行组织机构改革,完善表决制度,消出制度设计中的“寻租漏洞”;面向外界及时公布组织活动和运作信息和报告……始于2016年国际足联新一轮改革,问责作为四个核心关键词之一,也证实国际足联寻求国际社会监督意愿。作为外界监管,瑞士作为国际足联总部所在国,充分利用国内法对国际足联积极实施有效监管;部分国际政府组织在与国际足联合作基础上,提出问责要求;同时国际足联也应积极寻求其他国际非政府组织的缔约行为准则和道德准则,以寻求自律。


4.结语

非政府组织问责从无到有,从简单到复杂,显然是一个逐渐深入且非常困难的过程。在国际法治视野下,非政府组织间接取得一定的国际法地位。然而,目前还缺乏针对国际非政府组织问责的国际性法律。进而,对于国际非政府组织的问责困难重重。世界范围内国际非政府组织蓬勃发展;诚然,发生腐败的国际非政府组织也绝不止国际足联一家,鉴于国际非政府组织独立特征与自治传统,国际社会针对非政府组织如何实施有效监督与问责,将是全世界社会治理难题,任重道远。2016年2月26日,新任国际足联主席因凡蒂诺走马上任,国际足联改革委员会提交的新一轮治理改革方案规划正式通过。新方案围绕 善治、透明、问责、多样化”四大主题,从组织部门设置与调整,提升透明度,实施问责制度以及提高参与度等方面进行大刀阔斧改革。体育组织的善治是当代体育组织自我管理的潮流和趋势,相对于上一轮国际足联失败的改革路线图,新一轮改革规划方案,更加科学、合理;新任主席上任,主导一系列治理改革也代表的国际足联面对危机,立志改革以求善治的决心和信心。


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